EU-Freizügigkeit: Das Daueraufenthaltsrecht (FreizügG/EU)

Das Daueraufenthaltsrecht ist in § 4a FreizügG/EU sowie in Art. 16 ff. der Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG geregelt. Es entsteht kraft Gesetzes automatisch nach Ablauf der Fünfjahresfrist und bedarf keiner behördlichen Entscheidung. Die Ausländerbehörde stellt auf Antrag eine Bescheinigung über das Daueraufenthaltsrecht aus, die jedoch lediglich deklaratorischen Charakter hat.

Mit dem Erwerb des Daueraufenthaltsrechts entfällt die Notwendigkeit, die Voraussetzungen des § 2 FreizügG/EU (etwa Erwerbstätigkeit oder ausreichende Existenzmittel) weiterhin nachzuweisen. Der Status besteht unabhängig von der wirtschaftlichen Situation des Berechtigten.

Grundvoraussetzung ist ein fünfjähriger rechtmäßiger und ununterbrochener Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat. Rechtmäßig ist der Aufenthalt, wenn er auf einer der in § 2 FreizügG/EU genannten Grundlagen beruht, zum Beispiel als Arbeitnehmer, Selbstständiger oder nichterwerbstätige Person mit ausreichenden Existenzmitteln.

Zeiten, in denen die Freizügigkeitsvoraussetzungen nicht erfüllt waren, weil der Betroffene beispielsweise ohne Arbeit und ohne ausreichende Mittel in Deutschland gelebt hat, zählen grundsätzlich nicht zur Fünfjahresfrist.

Der Aufenthalt gilt als ununterbrochen, wenn vorübergehende Abwesenheiten von bis zu sechs Monaten pro Jahr die Frist nicht unterbrechen. Darüber hinaus bleibt der ständige Aufenthalt unberührt durch die Abwesenheit zur Ableistung des Wehrdienstes oder eines Ersatzdienstes sowie durch eine einmalige Abwesenheit von bis zu zwölf aufeinanderfolgenden Monaten aus wichtigem Grund — insbesondere aufgrund einer Schwangerschaft und Entbindung, einer schweren Krankheit, eines Studiums, einer Berufsausbildung oder einer beruflichen Entsendung (§ 4a Abs. 6 FreizügG/EU). Eine Abwesenheit aufgrund von Straf- oder Untersuchungshaft unterbricht die Frist hingegen.

4a Abs. 2 FreizügG/EU sieht vor, dass das Daueraufenthaltsrecht in bestimmten Fällen bereits vor Ablauf der fünf Jahre erworben werden kann. Insbesondere für Arbeitnehmer oder Selbstständige, die bei Eintritt in den Ruhestand bestimmte Alters- und Aufenthaltsschwellen erfüllen, sowie für Personen, die infolge einer Berufskrankheit oder eines Arbeitsunfalls dauerhaft arbeitsunfähig geworden sind.

Drittstaatsangehörige Familienangehörige erwerben das Daueraufenthaltsrecht nach fünf Jahren rechtmäßigen Aufenthalts als Familienangehörige eines Unionsbürgers. Voraussetzung ist, dass der Unionsbürger selbst während dieser Zeit freizügigkeitsberechtigt war. Nach Erwerb des Daueraufenthaltsrechts ist auch das Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen nicht mehr vom Status des Unionsbürgers abhängig.

Das Daueraufenthaltsrecht unterscheidet sich vom einfachen Freizügigkeitsrecht in mehreren wesentlichen Punkten:

Inhaber des Daueraufenthaltsrechts müssen gegenüber Behörden nicht mehr nachweisen, dass sie erwerbstätig sind oder über ausreichende Existenzmittel verfügen. Der Bezug von Sozialleistungen kann beim einfachen Aufenthaltsrecht ein Indiz dafür sein, dass die Freizügigkeitsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt sind. Beim Daueraufenthaltsrecht scheidet dieser Anknüpfungspunkt hingegen aus.

Eine Verlustfeststellung gegen Inhaber des Daueraufenthaltsrechts ist nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit möglich (§ 6 Abs. 4 FreizügG/EU). Der Maßstab ist damit deutlich strenger als beim einfachen Aufenthaltsrecht, das bereits bei einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Ordnung überwunden werden kann. Bei mehr als zehnjährigem Aufenthalt sowie bei Minderjährigen sind sogar nur zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit ausreichend.

Inhaber des Daueraufenthaltsrechts sind dauerhaft freizügigkeitsberechtigt – unabhängig von Erwerbstätigkeit oder Existenzmitteln. Das wirkt sich auch auf den Familiennachzug aus: Drittstaatsangehörige Familienangehörige können nachziehen, ohne dass der Stammberechtigte nachweisen muss, dass er die Voraussetzungen des § 2 FreizügG/EU aktuell erfüllt. Anders als beim einfachen Aufenthaltsrecht besteht damit keine Gefahr, dass ein zwischenzeitlicher Jobverlust oder eine Erkrankung den Nachzug gefährdet oder ein bereits bestehendes abgeleitetes Aufenthaltsrecht in Frage stellt.

Das Daueraufenthaltsrecht nach dem FreizügG/EU und die Niederlassungserlaubnis nach § 9 AufenthG sind zwei verschiedene Rechtsinstitute, die häufig verwechselt werden.

Der wesentliche Unterschied: Das Daueraufenthaltsrecht gilt für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen und entsteht kraft Gesetzes nach fünf Jahren ohne Antrag, ohne Sprachnachweis und ohne Sicherung des Lebensunterhalts als Voraussetzung. Die Niederlassungserlaubnis hingegen richtet sich nach dem AufenthG, setzt in der Regel fünf Jahre rechtmäßigen Aufenthalt mit Aufenthaltstitel voraus und knüpft an eine Reihe weiterer Voraussetzungen, darunter Sprachkenntnisse, Lebensunterhaltssicherung und Rentenversicherungszeiten.

Für drittstaatsangehörige Familienangehörige eines Unionsbürgers, die das Daueraufenthaltsrecht nach dem FreizügG/EU erworben haben, ist die Niederlassungserlaubnis grundsätzlich nicht erforderlich, ihr Aufenthaltsstatus ist bereits gesichert. Relevant wird das AufenthG erst dann, wenn das Freizügigkeitsrecht wegfällt und kein Status nach dem FreizügG/EU mehr besteht.

Obwohl das Daueraufenthaltsrecht kraft Gesetzes entsteht, birgt die Beantragung der Bescheinigung bei der Ausländerbehörde in der Praxis erhebliche Risiken. Behörden lehnen nicht selten Anträge ab oder stellen den Aufenthaltsstatus des Antragstellers in Frage – mit teils weitreichenden aufenthaltsrechtlichen Folgen.

Die Ausländerbehörde kann die Ausstellung der Bescheinigung verweigern, wenn sie der Auffassung ist, dass die Voraussetzungen des § 4a FreizügG/EU nicht erfüllt sind. In der Praxis sind folgende Ablehnungsgründe besonders häufig:

• Nichtanrechnung von Aufenthaltszeiten: Die Behörde erkennt bestimmte Zeiträume nicht als rechtmäßigen Aufenthalt an, etwa weil der Betroffene in dieser Zeit nicht erwerbstätig war und keine ausreichenden Existenzmittel nachweisen kann.
• Unterbrechung der Fünfjahresfrist: Längere Auslandsaufenthalte sowie Phasen ohne Freizügigkeitsberechtigung können dazu führen, dass die Behörde die Fünfjahresfrist als unterbrochen wertet. Gleiches gilt für Zeiten der Verbüßung einer Freiheitsstrafe: Der EuGH hat mit Urteilen vom 16. Januar 2014 (C-378/12 – Onuekwere; C-400/12 – M.G.) entschieden, dass Zeiträume der Strafhaft weder auf die Fünfjahresfrist angerechnet werden können noch die Kontinuität des Aufenthalts wahren. Die deutschen Gerichte haben diese Rechtsprechung auch auf Zeiten der Untersuchungshaft erstreckt, die in eine Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe münden.
• Unzureichende Nachweise: Fehlen Meldebestätigungen für einzelne Zeiträume oder lassen sich längere Abwesenheiten nicht durch einen der gesetzlich anerkannten Gründe (§ 4a Abs. 6 FreizügG/EU) belegen, kann die Behörde den ständigen rechtmäßigen Aufenthalt als unterbrochen ansehen und die Bescheinigung des Daueraufenthaltsrechts versagen.
• Zweifel an der Familienangehörigeneigenschaft: Bei drittstaatsangehörigen Familienangehörigen prüft die Behörde nicht nur den Status des Unionsbürgers, sondern auch, ob der Familienangehörige in diesem Zeitraum tatsächlich gemeinsam mit dem Unionsbürger ständig rechtmäßig im Bundesgebiet gelebt hat. Lücken im Status des Stammberechtigten oder fehlende Nachweise über den gemeinsamen Aufenthalt können den Anspruch gefährden.
• Feststellung des Verlusts des Freizügigkeitsrechts: Gelangt die Behörde im Rahmen der Antragsprüfung zu dem Schluss, dass die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 FreizügG/EU zu keinem Zeitpunkt vorlagen oder zwischenzeitlich entfallen sind, kann sie nach § 5 Abs. 4 FreizügG/EU eine Verlustfeststellung treffen. Bei der Verlustfeststellung handelt es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt: Sie ordnet die Ausreisepflicht nicht selbst an, schafft aber die gesetzliche Voraussetzung dafür, dass diese entsteht und mit den Mitteln der Abschiebung durchgesetzt werden kann. Sie geht damit weit über die bloße Verweigerung der Bescheinigung hinaus – die Ablehnung einer Bescheinigung oder Aufenthaltskarte allein reicht für die Begründung einer Ausreisepflicht nicht aus; erforderlich ist eine ausdrückliche Verlustfeststellung. Bis zu deren Erlass gilt die sogenannte Freizügigkeitsvermutung: Der Unionsbürger wird aufenthaltsrechtlich so behandelt, als bestehe sein Freizügigkeitsrecht.

Bei drittstaatsangehörigen Familienangehörigen genügt für die Ausreisepflicht nach geltendem Recht die Verlustfeststellung allein – ein gesonderter Widerruf oder eine Rücknahme der bereits ausgestellten Aufenthalts- bzw. Daueraufenthaltskarte ist hierfür nicht mehr erforderlich.

Wird die Ausstellung der Daueraufenthaltsbescheinigung abgelehnt, stehen dem Betroffenen Rechtsmittel zur Verfügung. Welcher Weg zunächst zu beschreiten ist, hängt vom jeweiligen Bundesland ab: In Ländern, in denen das Widerspruchsverfahren im Ausländerrecht noch vorgesehen ist — etwa in Baden-Württemberg — muss zunächst Widerspruch bei der zuständigen Behörde eingelegt werden. Hilft die Ausgangsbehörde dem Widerspruch nicht ab, entscheidet die übergeordnete Widerspruchsbehörde durch Widerspruchsbescheid. In vielen anderen Bundesländern — darunter Bayern und Nordrhein-Westfalen — ist das Widerspruchsverfahren im Ausländerrecht abgeschafft; hier kann unmittelbar Klage zum Verwaltungsgericht erhoben werden. In beiden Fällen ist die statthafte Klageart die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO, gerichtet auf Ausstellung der Bescheinigung.

Da jede Ablehnung gleichzeitig eine behördliche Einschätzung des aufenthaltsrechtlichen Status enthält, sollten Betroffene anwaltliche Unterstützung in Anspruch nehmen. Die Rechtsanwälte von Schlun & Elseven prüfen die Ablehnungsbegründung, bewerten die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittelverfahrens und vertreten Mandanten gegenüber der Ausländerbehörde sowie vor Gericht.

Das Daueraufenthaltsrecht ist nicht unwiderruflich. Es erlischt, wenn die Abwesenheit aus Deutschland mehr als zwei aufeinanderfolgende Jahre beträgt und einem seiner Natur nach nicht nur vorübergehenden Grund entspringt (§ 4a Abs. 7 FreizügG/EU). Eine längere Abwesenheit, zum Beispiel durch einen mehrjährigen Auslandsaufenthalt, kann daher zum Verlust des mühsam erworbenen Status führen, ohne dass ein behördlicher Bescheid erforderlich ist.

Darüber hinaus kann das Daueraufenthaltsrecht durch eine Verlustfeststellung der Ausländerbehörde entzogen werden, allerdings nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit. Die Anforderungen sind dabei deutlich höher als beim einfachen Freizügigkeitsrecht. In der Praxis kommt dies vor allem bei erheblicher Straffälligkeit in Betracht, bei Verurteilungen wegen schwerer Gewalt- oder Sexualdelikte oder wegen bandenmäßigen Drogenhandels.

Wer unsicher ist, ob sein Daueraufenthaltsrecht noch besteht oder durch eine längere Abwesenheit erloschen ist, sollte frühzeitig rechtlichen Rat einholen, denn die Konsequenzen eines unerkannten Statusverlusts können erheblich sein. Die Rechtsanwälte von Schlun & Elseven prüfen Ihren Status und beraten Sie über die weiteren Möglichkeiten.

Das Daueraufenthaltsrecht nach dem FreizügG/EU entsteht zwar kraft Gesetzes, seine Durchsetzung gegenüber der Ausländerbehörde erfordert jedoch in vielen Fällen fundierte rechtliche Kenntnisse und eine sorgfältige Dokumentation des Aufenthaltsverlaufs. Die Rechtsanwälte von Schlun & Elseven beraten Unionsbürger und ihre Familienangehörigen umfassend – von der Prüfung der Voraussetzungen über die Vorbereitung des Antrags bis hin zur Vertretung in Widerspruchs- und Klageverfahren.

Mandanten erhalten eine klare Einschätzung ihres aufenthaltsrechtlichen Status, Unterstützung bei der Zusammenstellung der erforderlichen Unterlagen und eine kompetente Vertretung gegenüber Behörden und Gerichten.